《基础设施和公用事业特许经营管理办法》——机遇与挑战
发布时间：2024-11-22
来源：《施工企业管理》杂志
作者：梁广彦系上海城建投资发展有限公司副总经理
作为我国宏观调控的重要手段，基础设施投资“削峰填谷”、平抑经济波动的作用明显，因此基础设施投融资的市场环境与国家的战略方针和政策息息相关。从2023年年底PPP新政（国办函〔2023〕115号，以下简称115号文）的推出，到2024年的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2024年17号令，以下简称17号令）、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》等一系列重磅文件的密集出台，标志着以特许经营模式为主流的我国建筑业新一轮结构性调整周期已经全面到来。2024年6月，随着《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》的发布，意味着特许经营新机制的主要规则全部落地。
115号文发布至今，叠加当下经济下行周期，该模式的推动面临市场遇冷、政企合作不畅以及收益预期偏低的现实挑战，投资人更多采取观望态度，不愿立即进场。同时进入市场的特许经营项目有百余个在招标采购流程中发生了停滞。在上述背景下，如何成功实现从以前的“干活拿钱”到现在的“运营赚钱”？如何在“空气稀薄地带”获取优质项目？如何更好地实现公司经济的高质量发展？需要从制度本身出发，结合市场和企业战略精心筹划，保持战略定力，深化战略定位，找准发展路径，推动企业积极主动高效转型。
17号令等一系列政策的本质
“工欲善其事，必先利其器”，面对新模式，首先要明白国家推动的本质和底层逻辑，弄懂什么能做，怎么去做，才能在市场发展中找到正确的方向。17号令等一系列政策的底层逻辑探究如下。
第一是“聚焦使用者付费”。17号令等一系列政策对于使用者付费“聚焦”范围，与原PPP的使用者付费回报机制的范围并不是完全相同的范围，从适用范围上来说，是“特许经营新机制大于使用者付费”，其中对补贴机制的这一调整，是史无前例的宽松解释，是具有划时代意义的转折。
第二是“全部采用特许经营模式”。对此要理清两个事实，其一，“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”是相对于历史上财政部主导的PPP，而非政府和社会资本合作只有特许经营模式；其二，115号文或17号令中列明的BOT等，只是“具体实施方式”，准确地说，是项目的边界和底层资产构建内容，而特许经营模式的核心特征和要求是聚焦使用者付费，所以地方政府有依法选择项目模式的权力。
第三是“优先支持民营企业参与”。促进民间投资被确定为优先级的立法目的，被反复提及和强调，所以国有资本和民营企业的合作是大势所趋，是不可回避的问题。
17号令等一系列政策推动下的市场机遇
特许经营对国家而言并不是新兴事物，对于隧道股份而言，同样也不是新兴领域。1999年，隧道股份投资建设了浙江宁波常洪隧道BOT项目，这也是国内首家运用BOT模式投资项目的大陆内资企业，后续整合了投资资源，成立了集团内唯一的投资平台—上海城建投资发展有限公司（以下简称“城建投资”），以BOT的方式在特许经营的领域内陆续投资建设了高速公路、污水处理厂、轨道交通等项目，积累了大量的合作经验和合作资源，在17号令等一系列政策推动下，隧道股份城建投资在主业快速发展的同时将面临更多的市场机遇。
第一，新政的推行有利于企业在核心业务上形成纵向一体化发展。隧道股份近几年完成了数字、环境和能源等资源的整合，成立了相应的集团公司，完善了集团的产业链建设。17号令等一系列特许经营政策与集团全生命周期服务和全产业链一体化发展的理念不谋而合。特别是在传统基础设施领域，结合以往的经验和资源，通过特许经营项目投资，推动核心业务领域上下游产业链的融合，也有利于集团在生态保护、环境治理、水利、能源等领域的业务发展，并依靠财务公司的资金统筹能力和五个科创中心创新能力的不断发展，孵化隧道股份自己的中台组织，有利于提高企业对特许经营项目的管控和盈利能力。
在企业发展过程中，不断剥离非主营、利润率较低的业务，将资源集中到核心业务上，做精做细，将盈利空间做到极致，同时积极拓展数字赋能、设计咨询、智慧运营等，推动业务向微笑曲线两端转移，提升业务的高附加值，最终快速推动企业的一体化发展。
第二，特性经营期的延长有利于企业获得更多的项目运营价值。17号令等一系列政策发布之前，特许经营期限最长不超过30年，新机制调整后，特许经营最长期限延长至40年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，可以通过延长特许经营期的方式进行实施。
针对收费公路项目，由于缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制等，难以保障投资者获得合理回报，吸引社会资本投资功能减弱。交通运输部2024年立法工作计划中，将收费公路管理条例（修订）列为一类立法项目，可预计未来该领域的项目会逐步释放，迎来机遇。
第三，新政下与民营企业的合作要求有利于企业重塑和资源整合。特许经营具有投资规模大、周期长、收益率较低等特点，有能力同时也有意愿参与其中的民营企业并非是信手拈来的，这也就与民营企业的合作留下了广阔空间。这不仅仅是双方简单的业务联合，更是一次资源积累和生态圈的拓展。对于隧道股份城建投资而言，未来不仅是特许经营的项目层面的合作，更多探索项目背后的深层次合作，包括战略股权、私募基金等。
第四，新政下对存量资产的盘活有利于企业拓宽经营渠道。各家工程企业在PPP、特许经营时期，积累了很多可以证券化的资产，但这些资产在企业发展中都没有得到良好的应用。特许经营运营资产巨大的价值是可以被挖掘、发挥的。因此，新政对企业存量资产盘活也是一次重大的机遇。目前预计水务、垃圾焚烧发电、燃气和城市燃气等细分市场的特许经营运营资产将逐步释放出来，这些具有红利潜力的资产值得关注。
挑战与机遇并存
17号令等一系列政策推行下的市场实施效果受到业内广泛关注，从目前推行的项目情况反馈来看，还存在诸多不确定因素和问题，面临着众多挑战。
首先，在庞大的市场中如何发掘到“现金牛”是特许经营项目成功的关键。目前阶段，使用者付费比较充沛和稳定的项目已经很少了，并且可能越来越少。所以其项目模式设计、内容谋划需要从市场角度出发，需要清晰的支付机制和良好的市场条件，更需要顶层制度设计和金融与法律的保障，同时也对企业在生态圈的资源集成和统筹能力带来巨大挑战。
其次，和民营企业如何开展“1+1≥2”的合作是特许经营项目成功的基础。在我国当前的经济运行规律中，虽然央国企与民营企业具有很强的互补性和协同性，但是双方在特许经营项目中的合作路径、股权比例设计、公司治理、合作保障性等方面需要不断实践和探索。同时央国企更需要进一步考虑与相关领域和行业头部民企之间合资建设、增资扩股、投资并购等合作方式的风险和国资监管的限制。
最后，未来经济发展和技术革新是“长周期”下特许经营项目成功的最大挑战。随着经济社会的快速发展，在长达30年乃至40年的经营期内，使用者的需求及其支付习惯、能力和意愿等，从根本上影响着特许经营的成败。比如随着技术革命、产业变革的突飞猛进，随着信息经济、轨道交通、低空经济及消费理念等的嬗变，高速公路等特许经营项目可能面临较大不确定性，所以项目决策中对产业政策方向的把握和投资区域的选择至关重要。
17号令等一系列政策推动下的市场机遇
17号令等特许经营新机制各类文件的相继出台，表明了国家对加强源头治理和持续化解地方债务风险的坚定态度，所以面对政策和市场的双重变化，需要从如下两个方面进行考虑。
一是面对特许经营新机制的市场，需要从固定资产投资的决策理念出发，重点关注项目本身的盈利能力论证，强化项目风险防控和运营评估。项目谋划上不仅要注重“肥瘦搭配”，更要加强搭配的资源补偿之间的关联性，充分挖掘衍生经济，进一步探索地方运营补贴机制和定价调价机制。重点聚焦交通运输领域（特别是收费公路）及存量盘活带动新增领域（比如智慧停车），积极探索体育、旅游公共服务等社会领域，以及智慧城市、人工智能算力、低空经济等新型基础设施特许经营模式的应用。
二是积极探索其他合规有效的投融资模式，在确保不恶化地方政府债务率水平、不增加政府隐性债务两个前提下，运用投建营一体化能力运作和包装项目，将未来地方财政的增量与地方国企的综合实力统筹考虑，在城市更新、产业园区、存量资产盘活等领域，与地方国企深度合作，结合当地的区位条件、资源禀赋、经济发展状况、债务水平、平台公司运作能力、项目质地等因素，进一步聚焦产业和运营，做好上下游产业链的延伸或互动。
